全球回购公共资产新趋势

全球回购公共资产新趋势是指各国不同政府将早前已出售的公共资产，重新公有化或国有化的现时趋势。在2000年代，全球多国出现反对公共资产私有化的民间运动，激化管治合法性危机，抑转了1980年代起的私有化浪潮。英国回购已出售公屋政策、2012年阿根廷国有化石油公司已出售股份、2011德国柏林回购水务公司的案例，说明了回购具体的不同手段与时机、政府执政态度、以及民间与政党对已转售资产的监察与施压模式。

背景

自1980年代起，英美政府牵头提倡公共资产私有化，称私人营运模式能增加企业效率，更借由美国主导的国际经贸组织，向陷入债务危机的国家推广私有化，作为提供贷款的条件。此举做成全球的水务、电力、铁路、基建、房屋等公有资产的私有化浪潮。于1980年代末，全球国有企业出售涉款逾1,850亿美元；而苏联倒台后，众多东欧国家转投市场经济致使趋势加剧，单单在1990年，全球政府已出售逾250亿美元的公共资产。有学者指，公共资产私有化起源于80年代，全球私营部门利润率下降之经济危机，而政府开放公共资产予私人市场，以助他们开展新一轮资本积累的手法，可称为“掠夺式积累”（Accumulation by dispossession） 。

自2000年，有研究纪录了逾百宗各地政府重新国有化（renationalise）／重新公有化（remuniciaplisation）案例的研究指，民间的主要诉求，包括停止私营部门滥权及剥削劳工、由民间重新掌权地方资源及经济、为市民提供可负担服务等。

香港

参考国际经验，香港政府曾以各种模式进行公共资产私有化，当中包括公屋出售、港铁上市、隧道公私合营等，更曾提出机场第三条跑道全面私有化。在此背景下，房委会以2002年停建、停售居屋造成的短期财务危机为契机，开展出售180个公屋及居屋商场及停车场物业之计划。房委会将这批物业，出售予2004年成立的领汇房地产投资信托基金 －“领汇”（于2015年易名为“领展”），再以一股不留的形式进行上市集资。政府当年以过低价出售公共资产之误，目前备受批评。目前，社会正在讨论回购公共资产的可能性。

案例

粗略地区分，两种回购的具体手段包括回购股份以及回购个别物业。个别物业回购的操作，可参考英国回购已出售公屋的事例。回购过半股份、重夺公司的操作，则可参考2012年阿根廷国有化石油公司已出售股份的例子。2011年德国柏林回购水务公司一事上，民间有效运用法律、公投、政府部门监管等机制，持续给予不合作的政府与企业压力的重要性可见一斑。

英国回购公屋

背景

英国实行出售公屋政策几十年后，目前面临新一波的公屋回购潮，社会以至政府高层都在全面检讨出售政策的政治合理性。1970年代面临大型工潮后，撒切尔政府决定推行去工业化，而经济转型期间政府大力推动楼市发展，顺道刺激消费与建造业。在这背景下，英国于1980年引入购买权（Right to Buy scheme，RTB），开放公营房屋市场：只要租户住满三年，就可要求政府以优惠价出售公屋。

出售公屋出现了一系列投机炒卖与分配不公问题。首先，有报导发现有地区的二百多公屋户，以RTB购入公屋后随即转售，当中数个例子在少于半年之内，以一万至十万英镑不等的纯利转售到私人市场。英国国会的房屋、社区及地方议会委员会的2016年研究报告指，四成经RTB出售的前公屋，现由私人业主放租，可见政策为低下阶层提供自置居所的目标，根本就名不符实，造成民愤。

可是，英国政府的整体房屋政策方针可谓没有变动。政府以置业阶梯收编低下阶层的共识至今仍然存在，而两大政党的选民基础都包括持有房产的中产阶层，因此对于房地产市值上升带动社会发展的模式，还是未有根本性调整 。其中一个事例，即2012年保守党政府竞选承诺中，包括调高RTB购买户的折扣。 然而，政府依然需要以一些修补式行为，维持管治上的合法性。政府提出“一换一”的承诺：每因2012新RTB折扣政策出台、而比以往推算多出售一间公屋，政府即会多提供一间“可负担放租”房屋（home with Affordable Rent）。可是魔鬼在细节，这种有限度的“一换一”只是全国性目标，个别地区内不达标并没有问题。同时“可负担放租”价格仍按市场价格浮动，事实上真正受政府规管的“社会性放租”屋(social rent) 只占2017年“可负担放租”屋的不足一半 。

为了“一换一”的指标，政府积极考虑放宽财务限制，带动公屋兴建、回购等以填数。2017年的房屋部部长Gavin Barwell指，有鉴于达成目标有难度，他会重新审视政府RTB收入的使用方式，因为“能提供代替房屋，RTB才有政治合理性”。从2012-16年数据可见RTB卖出的数目，完全抛离替代房的数目 。政府指2012-18年间，共出售了63,518间公屋，建回15,981间替代屋，比只计补回多售的公屋需要的17,072间为少。

回购方式

地方政府回购公屋的权限，由2004年的房屋法及2005年的房屋条例所规管。若业主以RTB购入物业后十年内欲出售物业，作为前业主的地方决策机构拥有优先购买权（Right of first refusal，RFR），可按市价购入该物业。这政策保留了后著，让地方决策机构能调控公屋供应。反观香港政府当日向领汇出售资产时，合约竟加入条款，让领汇可优先购买房委会未来10年内出售之资产，明益大鳄的司马昭之心，路人皆见。

地方议会评估应否进行回购时，主要有几个考虑：资金是否充足；房屋需要与需求；避免购买者陷入房债问题，导致日后需强制收回单位；是否购买价值等。不过，回购的公屋再度出租后，新租户依然受RTB保障，三年后都可以提出购买要求，但有价格限制：十五年内，出售价不得低于当时购入价。

RTB政策落实早期，政府要求地方决策机构管理房屋收入账户（Housing Revenue Account，HRA）时，将来自RTB的卖房收入之75%用以偿债，只可拨出25%使用。这代表机构若要回购房屋，75%的资金要自己找，极不利进行回购。。2018年，地方议会可用最多50%的RTB卖房收入，去支付回购前公屋总数一半的费用，这笔资金称为“回购津贴”（buy-back allowance）。

由于地方政府需要自行出资，筹措回购前公屋的另一半费用，HRA借贷的限制就十分重要。2012年4月，政府引入地方财务自主政策，容许地方议会自己进行审慎借贷，只要他们可以有余裕地还款，就可以借，但是政府马上对每一个地方议会的房屋收入账户借款引入硬性上限（HRA cap），近一半的地方议会上限仅为一千万镑，要起楼的没钱起，做成错配，阻碍建房与购房政策推行。特蕾莎·梅政府在压力团体呼吁之下，于2018年10月取消借款上限，有助提高社会性房屋供应。

执行及后续发展

国家没有设定硬性专责回购的机构。有的地方议会选择直接回购公屋，再把它们加到目前的房屋储备，或将之清拆以便重新发展屋邨 。以伦敦希灵顿镇区为例，该区的议会主席授权居民服务副总裁兼总监执行回购前公屋计划，以购买房产、确认所需的款项与指标及进行相关决定。有地方议会选择提名第三方去购房。以伦敦纽咸镇区为例，该议会注资一个房屋协会 “Local Space”，由该会负责购入前公屋、私人楼宇，再管理相关物业 。 回购的规模未成全国主流，但也不容小觑。按传媒向政府据《资讯自由法》索取的资料示，在2012-16年间，为提供替代RTB的房屋而拨出的10亿英镑中，回购前公屋占用了2,730万英镑；社区及地方政府署确认有66个地方议会以市价买了若干房屋 。

阿根廷YPF油业国有化

背景

拉丁美洲于1950-80年代多奉行入口替代工业化政策，保护国有重点产业，期望做到不依赖入口制品下的高速增长。但在美国改动国策致利率攀升、原材料出口价大跌后，拉美诸国经历大型债务危机，阿根廷也不例外。各国的议价能力正弱之时，国际经贸组织藉“华盛顿共识”，要求受援助国同意一系列结构性改革，以引进外资、大规模出售公共资产、削减福利开支等重整经济。在此背景下，1989年，来自最大政党正义党的总统Carlos Menem推出《国家改革法》（State Reform Act），以重整国有企业的架构，并将它们私有化，并确立了外资可受国际投资争端解决中心保障的制度，以吸引外资。

国有公司Yacimientos Petroliferos Fiscales （YPF）私有化正是一例。该公司在1992-3年生产全国47%的石油及59%的天然气，本来的碳烃化合物开采的模式，是由国家拥有资源，再发出经营许可予负责开采的公或私营公司，它们要向国家支付总量产约12%的使用费，而政府对成品价格、每个生产程序的利润比率都进行监管 。

政府于1990年以纾缓经济危机、藉去监管竞争提高企业效能为由，通过将YPF改成私人企业，上市集资的方案。政府于1992将碳烃化合物的管控权由国家移到个别省份，并于1993年进行首次公开发售（IPO）。当时公司由私人管理，但政府尚有董事局代表，保留最重要决策上的话语权。西班牙油公司Respol由1998年起，用了总数达13亿美元向政府及小股东购入股份，于2000年成功得到98.99%股权，把公司更名为Respol-YPF 。

重新国有化的转机，来自另一场由1998年起的经济危机。阿根廷2001年12月宣布无法偿还100亿私人外债，水、电、石油气公司收入大跌，外资放慢投资，公共服务质素下降的问题涌现。民意出现大逆转，由2000年只有36%人赞成再国有化，到2003年总统大选前急升至68% 。当年当选的基什内尔（Néstor Kirchner)来自正义党中的少数左翼派，他在政纲上加入反私有化诉求。

Respol被指进行资产剥夺及消极投资，营运策略开始备受关注。公司一入主时即以售卖资产偿还入股债务，再把YPF的国际资产逐一转售到母公司或第三方旗下，令YPF的总油储在1999到2011年间大降，由全球的3,193桶降至977.6桶。同时，在2003年起全球能源价格上升，影响阿根廷出口贸易得利，Respol以减产与停止开发国内的新油田手段去控制产量，企图将国内政府调低的油价拉回国际水平。此举令阿根廷渐渐由能源出口国变成入口国，造成国内对能源不自足的恐惧。Respol面对经济形势及舆论压力，开始重新分配国际资金分布，部署部分撤资。从2008年起，Respol-YPF的债务显著上升，被指是以举债支撑股息与分红。同时总统Kirchner积极推动企业“阿根廷化”，2007年Respol跟由阿根廷Eskenazi家族掌控、与总统关系密切的Peterson Group达成协议，在四年间共购得25.36%股份。Respol期间亦有向散户放售少部分股份，在国有化前夕共持有57% 股份。

落实方式

政府以立法的方式强制国有化Respol手上的51%股份。2012年2月，政府先放风指有意将YPF国有化，导致Respol-YPF的股价在全球下泻两成半至五成不等。公司在4月初以投资承诺企图让政府回心转意，提出可与政府共同开采新发现的页岩油田，以回应政府提高油产量的要求，这被政府拒绝。

政府方面为重新国有化做足准备。当时基什内尔（已逝上一任总统之妻）以她所属的胜利阵线党为首，控制两个议会。民意对国有化支持强盛，所有政党也支持，唯独只有中间右派的Republican Proposal PRO党全票反对。4月16日，政府向参议院提出法案，宣布能源自给自足为国家公众安全问题，并宣布将国有化YPF由Respol-YPF所持有的51%股份，得到大比数通过。之后政府向众议院提出议案，在5月3日得到大比数通过。

5月5日，政府正式签署法案第26,741条，宣布国有化Respol持有的YPF 51%股份，再宣布该股份中的51%由政府拥有、49%由该国产油的省份拥有。接管YPF一段时间后，阿根廷经济部发出研究报告，指得到YPF内部机密文件后，证明该公司一直定下战略目标，一直进行有利母公司的资产剥夺、企图将国内的油价以各种手段升至国际水平，有违公众利益 。

政府于法案签署当日，任命石油工程师Miguel Galluccio为YPF新任首席执行官。政府同时于6月头完成初步交接。政府在董事局中任命了17名董事的其中16人，当中Miguel Galuccio、策划是次国有化的年轻左翼经济部部长Axel Kicillof；国内四大主要产油省份的代表各有一席，而其余六个产油省份则轮替一个席位 。由于Peterson Group在国有化时无法还债，Respol得以收回6%股份，连同被国有化后剩下的6%，共持有12%股份，仍有一名代表入主董事局。

法律争议与融资

Respol于5月正式向国际投资争端解决中心提出诉讼，以国有化前两年的最高价位每股46.55美元，要求政府赔偿105亿美元。但经济部长Kicillof认为没有必要，Respol经营期间已赚取近150亿美元分红，足以抵销该公司一开始购入YPF时的花的费用，同时Respol下的YPF债务高达90亿美元 。西班牙要求国际对阿根廷作出制裁，单边地减买阿根廷的生物化学燃料，可是在世界贸易组织收到投诉后于2013年初终止。阿根廷为了终止法律诉讼，Respol与阿根廷终于在2014年2月达成协议，由阿根廷赔偿价值合共50亿美元的（以美金结算的）国家债劵套餐，协议获Respol决策层及阿根廷国会通过。。

后续

Galluccio上任后，即在2012年6月公布计划，宣布分别提高石油及天然气开采率，2014年，公司的油产量与天然气产量分别提高了8.7%及12.5%，成功扭转增长下降趋势。不过，2015年右派总统Mauricio Macri（PRO党党魁）上场后，被指在暗中进行YPF再私有化。他曾在访问里就国有化一事向西班牙致歉，指事件是有违国家宪法精神，去年亦有报导指政府向美国公用电力，出售YPF旗下YPF发电公司的25%股权。

2011年柏林水务公司回购

背景

德国柏林于1989年后面临东西德统一，西德失去西方资助，东德的生产系统则过大，造成柏林经济下行，带来348亿欧元的政府债务。政府借此推动紧缩及大规模私有化公共资产来应对，1994-2007年间出售逾137亿欧元公共资产。政府一直强调出售公产之举是针对收支不平衡危机，但有学者指，政府没有认真考虑过其他选项之下，不断制造出“私用化乃必然”的舆论。

柏林水务(Berliner Wasserbetriebe, BWB)是继市政石气及电源供应商后，该市最大的公有资产。早于1994年，柏林参议院的两大政党，基督教民主党（Christian Democrats）与社会民主党（Social Democratic Party,SPD）先将柏林水务重整，成为按私营法管理的公营公司，再于1998年正式作私有化的决定。政府原本更提出全面私有化的计划，在绿党、PDS、工会反对及房屋协会威胁司法复核下，才改为部分私有化。

这场私有化最具争议性的地方，是政府与私人公司之间的秘密协议，及用以掩盖私有化的复杂企业架构。政府先成立了一个新的控股公司Berlinwasser Holding（BWH），再将柏林水务变成BWH旗下的子公司。于1999年，RWE Aqua Ltd.与Veolia与政府签约，以共2.8亿德元 （€ 1.43 亿）各得BWH 24.95%股权，成为柏林水务的幕后伙伴，同时掌控其母公司BWH的国际业务。往后的三十年，政府都不能取消或重新谈判这份秘密公私合营合约。2004年，首四年的水费冻结期过后，柏林水费出现15-20%的大幅涨价，变成全欧洲最贵。同时，有团体引消息指，秘密合约中包括保障私人公司获得一定资产回报率的不平等条款，有违宪之嫌 。

反私有化的运动开始成形，受拉美同类团体启发，民间于2006年成立Berlin Water Table（BWT)。BWT于2007年按柏林宪法第62(1)条发动全民公投，内容为“不要秘密合约！柏林人要拿回柏林水” （No more secret contracts! Berliners want their water back）。团体要求政府在六个月内，公开所有与水务私有化有关的合约及决定，供地方议会连同独立专业人士研究，并废除所有没有公开的合约 。

柏林参议院（由社会民主党及左翼党控制）企图以违反宪法保障私有产权为由，阻止启动公投的程序，但Berlin water watch入禀柏林宪法法院，在2009年得到重要判决：半私有化的公共资产仍然属公共法的管辖范围之内，商业合约法并不适用。2010年，公投进入第二程序，得到17万成功确认票，2011年最终公投上，66万人支持公投要求公开秘密合约，成为柏林第一场成功的公投。及后的选举上，因应庞大民意，绝大部分政党都把回购柏林水务加入政纲。民间同时以其他手段，迫使政府监管水费，减低企业利润。在2012-14年间，德国联邦竞争事务部指柏林水务在2009-11年间的水费过高，平均须降低收费17%，为柏林人节省了4.4亿欧元。

落实方式

柏林政府成立议会专责小组，研究如何落实公投结果以后，决定以回购方式终止合约。柏林于2012年7月宣布回购RWE的24.95%股份，经磋商后在10月达成以6.18亿欧元回购的协议。Veolia曾威胁以法律手段阻止政府回购，但最终在2013年同意以5.9亿欧元向政府出售24.95%股份。两个协议最终获柏林参议院及众议院，以及欧盟竞争事务专员通过。连同政府原有的50.1%股份，政府重掌柏林水务的100%股权。

两次回购的费用较预期低，比当年市政府出售柏林水务时低了29%，部分原因是两间公司在数年前起，将柏林水务的部分资产转移或转售出去。

两间公司分别指出售股份是为了配合企业减低债务的大方针，Veolia更指这是公司该年度60亿元资产出售计划的一部分，可是有媒体指这些说法只是公关手段，掩饰两公司向政府妥协的事实。

争议与融资

具体落实“还水于民”公投诉求的方式，也是一场民间与政商集团间的角力。Berlin Water Table指柏林宪法法院已裁定1999年含利润保障条款的合约违宪，故主张以司法诉讼及单方面取消合约解决问题。该团体续指，RWE营运至回购前已赚回原有投资额，现在政府回购所花的约6亿，其实代表原有合约余下16年的获保障利润，代表该公司无责任下净赚的利润。

融资的方式同样备受争议。政府决定发行30年期债务以进行回购，费用将由食水消费者以税项形式负担，而不动用柏林参议院当年出售公司的收益。此举除了未消官商勾结的嫌疑，也令消费者在未来30年，须每年花近六千万欧元以支付利息及本金。

执行与后续发展

成功争取去私有化，并不等于去除私营化。政府拒重整过分复杂的企业架构，又拒绝改变母公司BWB的商业营利原则。德国联邦竞争事务部在2015年，就曾要求重新公有化后的水务公司减价15%，最后公司只愿意将税项调低6%。参议院更以偿还贷款为理由，将裁减最高10%职员及减少基建投资，但仍期望能一直从水务公司获得收益。为此，民间团体于2013年起草柏林食水约章（Berlin Water Charter） ，提供平台让市民讨论管理公共水务的政经、环境与法律原则。纵使政府已满足运动本来的诉求，民间仍努力推动民主管理公共资产的运动。